拒向驻地陕西榆林缴纳“水土流失补偿费” 央企长庆油田遭封账
长庆榆林之争凸显央地利益博弈
近期，因拒绝按照陕西省相关规定，缴纳总额为8.5亿元的“水土流失补偿费”(含1.1亿元滞纳金)，中国石油(7.91, -0.03, -0.38%)天然气股份有限公司长庆油田分公司(下称“长庆油田”)名下22个银行账号被陕西省榆林市榆阳区法院冻结。其中21个账号目前已经解封，中石油与地方层面也在积极协商解决。
地方政府向央企追讨“生态账”，央企拒缴并诉至法院，经历一审、二审、账户查封又解封，这一事件的曲折发展备受关注。
纷争：长庆与地方打起环保官司
“论起长庆在榆林的开发史可追溯到上世纪七十年代，在地方也算扎根很久了。”说起长庆油田，陕西省榆林市政府一位工作人员说：“而水土流失补偿费的征收，也实行了多年。驻扎榆林的国企、省企和地方企业，全部如数缴纳。只有长庆，不但拒缴，还和地方政府部门打起了官司。”
经过几十年的发展历程，目前在陕西省榆林市境内的中石油长庆油田旗下拥有第一采气厂、第二采气厂、第三采油厂、第四采油厂、第五采油厂、第六采油厂、第八采油厂等七个生产单位。这七个单位在榆林市境内进行石油、天然气资源开采。而《陕西省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》规定，“因生产建设、资源开发和其他活动损坏原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或丧失的，应当缴纳水土流失补偿费”。援引这一条款，从2009年1月1日起，榆林市政府向境内开采企业征收“水土流失补偿费”。
但这一做法却遭到长庆的抵制，其拒绝缴纳2009年7月至2012年3月期间的费用。作为“水土流失补偿费”征收的职权部门，榆林市水土保持监督总站(下称“榆林市水保总站”)于2012年11月15日开出水土保持行政征收决定书，要求长庆油田缴纳上述时间内的水土流失补偿费7.4亿元，滞纳金1.1亿元，共计8.5亿元。
2013年年初，长庆油田向陕西省水土保持局提起行政复议。3月，水土保持局作出行政复议决定书，维持原征收决定。随后，长庆油田向榆林市榆阳区人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销征收决定书。长庆方面认为，榆林市水保总站无收费主体资格，征收项目未经财政部和发改委审批备案，收费依据违法，其具体行政行为应予撤销，因此拒绝缴纳8.5亿元的水土流失补偿费。
经过审理，榆林市榆阳区人民法院要求长庆油田缴纳费用。不服判决的长庆油田又上诉至榆林市中级人民法院，而榆林市中院审理结果维持原判。10月初，中石油长庆油田22个银行账号被陕西榆林市榆阳区法院冻结。目前21个账号已被解冻。
而这并不是榆林第一次冻结长庆油田的账号。在此之前的2011年，榆林市水保总站曾要求长庆油田缴纳2009年上半年欠缴的水土流失补偿费1.29亿元。中石油拒缴这笔费用，将水保总站告上法庭。终审败诉后，该公司某银行账号被强制划拨了欠缴的费用。
长庆：拒缴“补偿费”有三大理由
在走访调查过程中，《经济参考报》记者了解到，此次长庆拒缴“水土流失补偿费”主要提出了三大理由：一、陕西省的规定不合法；二、榆林市水保总站不具备征收资格；三、按照开采量计算补偿费的方式不合理。
根据榆林市榆阳区人民法院判决书，长庆指出，征收“水土流失补偿费”的依据不合法。陕西省的办法与上位法《中华人民共和国水土保持法》相矛盾，属于无效地方政府规章。法院指出，根据1991年全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国水土保持法》，其中规定，“省、自治区、直辖市、人民代表大会常务委员会，可以依据本法和本地区的实际情况制定实施办法”。虽然此后的新《水保法》规定“水土流失补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定”，但在旧规定未被废止、新征收标准未出台之前，依据上述规定作出具体行政行为，并无不妥。而山西、吉林等省的有关地方性法规均规定了水土流失补偿费，因此也并不像长庆油田所称这是陕西省独设的费种。
针对长庆提出的榆林市水保总站不具备征收主体职权的论点，法院则指出，根据2011年3月1日起实行的《中华人民共和国水土保持法》和1993年8月1日起实行的《中华人民共和国水土保持法实施条例》，地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构，可以行使《水土保持法》和本条例规定的水行政主管部门对水土保持工作的职权。榆林市水保总站是本市行政区域内的水土保持监督管理机构，并已取得《收费许可证》，因此法院不支持长庆方面的理由。
长庆还提出，“水土流失补偿费”不管是否造成水土流失、是否治理等，一概按照产量征收，与国家水保法的立法规定不相符，而且收费标准也不符合立法本意。
对此法院审理认为，根据2008年11月陕西省出台的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，“石油、天然气资源开采企业水土流失补偿费计征标准为：原油每吨30元，天然气每立方米0.008元”，明确规定了以产量计征，且产量依据的是长庆油田向地税部门申报的数字。因此，收费合法有效。
榆林：油气开采影响水土保持
“去年，榆林共开采1161万吨原油、128亿立方米天然气，其中长庆就分别占到830万吨和110亿立方米，基本处于垄断地位。因此，应该对地方的生态环境破坏作出补偿。”一位榆林市政府工作人员说。
而榆林市能源局一位负责人指出，当地对涉及油气开采的国企、省企、民企都征收水土流失补偿费，而且标准一样。“民营企业都不欠缴，央企还欠下这么大的数额，闹到对簿公堂的程度，我觉得需要反思一下。”
《经济参考报》记者曾多方联系长庆油田西安总部，但一位宣传部门负责人表示，事情已经过去了，不愿意接受采访。而长庆驻榆林的相关负责人也拒绝了记者的采访。
对于此次事件，一位长庆的员工认为，费用的征收并不合理，他说：“我们的技术比地方企业更先进一些，控制污染和水土流失的措施相当好。我们员工都认为这个费用是不合法也不合理的。”
环境专家表示，榆林市地处黄土高原沟壑丘陵区，生态脆弱。油气田开发既有生态影响，如管道、道路、井场建设带来的环境破坏；又有污染影响，包括油气开采排放的废水、废气、含油污泥等。
“石油天然气开采造成的短期影响可能不明显，但会破坏地表及植被，长期的话，会对水土流失有一定影响。”陕西省治沙研究所专家张继平说。
榆林市水保总站指出，按照有开采即有水土流失的定律，长庆油田对资源的持续、大量开采致使原有的水土保持功能降低甚至破坏是事实。
声音：央地之争是场利益博弈
地方政府的巨额“环保账单”以及长庆的接连拒缴行为，引发了许多媒体和专家的关注。许多人表示，这是一场央企与地方政府之间的博弈。
榆林市政府一位工作人员说，地方企业在榆林开采一吨石油资源整体贡献约500多元，但长庆油田整体下来可能只为地方经济贡献30多元。“这一数字清晰反映了我国普遍存在的央地之间因利益分成而引发的矛盾。”
中国能源网首席信息官韩晓平指出，严格上说，给地方一些补偿不是没有道理的。因为企业在地方开采资源消耗大量水，特别是陕北这样的地区，本来就比较缺水。石油天然气的开采会对当地资源、水土、道路、环境都造成一定影响。“这也体现了央企与地方政府之间的一种博弈。如果处理不好，在全国各地都会成为问题。”
国家发改委能源研究所研究员周大地认为，如果有足够证据证明油气企业的确对当地水土流失造成了影响，应该设置生态补偿基金。但如何设置、由谁来设置、由谁来监管，这些问题有待进一步探讨。
另据了解，中石油高层也和陕西省政府进行了积极协商。在双方的协调下，长庆油田分公司与榆林市政府近期进行座谈，并形成了书面的会议纪要。这也被看作是双方此次博弈的结果。
根据这份纪要，中石油做出了一些承诺，包括长庆油田支持定边县投资建设油气就地转化项目，并尽快启动前期工作；逐年加大榆林所产原油的本地炼化率，从2015年起每年向榆林炼油厂供应原油200万吨；按照已有的协议和企业生产需求，向榆林已建成的LNG企业足额供气，并逐年增加榆林地方的天然气用气指标等。
榆林市政府方面也认可了这些承诺，最终同意在中石油和陕西省政府的合作协议中“统筹解决”缴纳水土流失补偿费的问题。
专家：构筑合作共赢的央地关系
记者 程露 姜辰蓉 榆林报道
央企与地方之间会存在某种程度的博弈，这在我国具有一定普遍性。央企驻扎地方，有赖地方政府支持；但对地方而言，央企的经济贡献有限，地方的经济发展和财政增长压力却在加大。对此，专家指出，解决央地之争的深层问题，亟须通过顶层设计，完善现有的法规和机制，深入推进资源税改革，致力于构筑和谐、共赢的央地新关系。
资源类税费改革亟须推进
榆林市能源局一位工作人员说，长庆过去把榆林大部分资源都登记了，90年代初期，中石油和榆林达成协议，把一部分资源划给了地方。“应该说中石油在带动地方石油经济发展方面起到了很重要的作用。”他说。
但不少人认为，与央企从地方获得的利益相比，其所做的贡献及承担的责任远不如地方企业。“陕西地方的石油企业交的是地税，长庆交的是国税，对地方财政贡献有限。这是引发矛盾的一个原因。”长庆油田一位职工说。
除此之外，榆林市一名政府工作人员告诉《经济参考报》记者，长庆从榆林输出天然气，却在注册地北京市缴税，这对资源输出地来说有失公允。
国家发改委能源研究所研究员周大地认为，可以学习西方某些国家的经验，通过税收政策来调整产业布局。比如，很多国外大企业没有在大城市注册而是选择小城市，是因为大城市成本高，而小城市又给出了税收优惠政策。
对此，陕西省社科院经济研究所助理研究员刘晓慧指出，我国的税费机制调整还是有些滞后，比如资源税多少年了都没有变化，直到去年才进行了一些改革。“资源税名义上是中央和地方共享，但管理权集中在中央，地方政府只负责征收，没有足够的权限，不能通过调整资源税的方式来调整地方经济。”
她提出，一方面，要进一步完善资源类税费的计征办法，发挥税收对当地经济的调控作用，尤其要对西部资源(7.46, -0.16, -2.10%)富集地区进行资源税改革；另一方面，国家出台的资源税改革是全国层面，但区域发展不同，生态环境不同，税费制定需要适应当地发展状况，因地制宜。
生态补偿机制应设立专项基金
榆林市环保局一位工作人员告诉记者，虽然对于排污费全国有统一标准，但操作起来难度大，榆林的资源型企业很多，一个企业有成千上万口油井。“我们人员少，地方面积又大，跑一次出去半个月都回不来，检查起来很困难。”
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快生态文明制度建设，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。对此，陕西省社科院研究员张燕指出，我国对“水土流失补偿费”目前并无明确的全国统一标准，操作起来会更加困难。因此要尽快出台相关细则。“至于如何评价和补偿，这是一个长期工作，应该制定科学的评估方法，对企业获得资源的利润、造成的污染等进行系统评估。”
针对补偿机制的制定，刘晓慧认为，首先得制定法律和制度，做到有法可依，而且要出台具体的措施和标准，因为各个地区情况不一样，不可能制定统一标准。“可以让能源资源企业出资成立专项基金，用于治理当地被破坏的生态。”
“而且要专款专用。”周大地说：“水土流失补偿费不能拿来盖政府房子、买车，或支持别的与此无关的项目。基金的钱不能直接给地方政府，而应进入退耕还林、水土保持渠道，然后进行评估，长期追踪。”
央地关系应寻求合作共赢
长庆油田一位职工告诉《经济参考报》记者，事情发生后，职工情绪比较大，认为地方政府对国家某些法律条文条款断章取义，用在他们身上。
“其实政府也有自己的难处。一些央企长期以来享有优越感，对地方政府和民众不够尊重，导致气氛很紧张。”榆林市能源局一位工作人员说：“一个企业在地方开采资源，征地、管道、运输、后勤服务都需要当地支持。企业应该跟地方政府和当地居民搞好关系，多沟通，换位思考。”
针对此次长庆油田拒缴8.5亿元水土流失补偿费的事件，北京德恒(西安)律师事务所律师何玉辉指出，如果央企对地方政府法律法规有疑义，可以建议有关部门进行修改，但不能抵触法律法规的施行，相反，央企更应该带头遵守地方的法律法规。
刘晓慧指出，央地关系近几年更加复杂多变。一方面地方欢迎央企落户，毕竟它们实力强，能促进当地经济发展，形成产业链，对调整当地经济产业结构、带动就业和服务业，都有好处。
但另一方面，地方政府对央企没有话语权，没办法管理。“我觉得，从整个国家层面来说，央企有社会责任和义务。落户地方以后，社会责任和价值或多或少应该在当地体现得更多一点，这样才更受欢迎。”
对于央企与地方政府今后的关系，张燕希望，央企在地方能真正起到统筹全局的作用，在地方经济陷入苦难时，可以起到推动和收纳的作用，并且可以惠及地方民众；地方政府也应一视同仁，对央企给予应有的支持政策。
“央企和地方政府之间应是合作共建的关系，而非对立。它们最终需要实现共赢，而非此消彼长、此长彼消。”刘晓慧说。
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