张家界新闻网（全媒体记者 彭华伟 通讯员 黎治国）2023年7月4日，桑植县自然资源局公布了集体建设用地使用权网上挂牌出让成交结果：张家界大美文化旅游投资有限公司竞得了一块面积近30亩的集体建设用地，成交价600万元。看似一宗普通的土地出让成交信息，背后却蕴含着涉及用地改革的重大政策利好，通俗点说，湖南省首宗“点状供地”改革终于瓜熟蒂落，水到渠成。
“点状用地”改革，千呼万唤始出来
相对来说，我国的城镇建设用地经过改革开放这么多年的实践和探索，已经日趋完善和规范，但是，涉及到农村建设用地的政策，却显得滞后和模糊。2015年，浙江省推行 “坡地村镇”建设用地试点工作，就是为了解决山地、农村等郊区休闲旅游项目用地难问题而采取的改革措施。在浙江德清县莫干山裸心堡项目、云和县云栖民宿等项目中，采取“点状”布局、垂直开发的供地方式，保障了项目落地。
紧随浙江之后的是休闲旅游产业发达的海南，2017至2018年，海南省提出，通过积极探索在百镇千村、共享农庄以及其它旅游项目设施建设中，主体项目周边用地保持原貌的情况下，采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”。
2019年6月，国务院发布《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，鼓励各地“探索针对乡村产业的省市县联动点供用地”。借助国家政策的东风，四川、广东、广西等地点状供地的政策也相继出台。
2020年我国宣布已经全面脱贫，随之，与脱贫相衔接的乡村振兴工作在全国全面铺开，农村建设用地的改革需求更加紧迫。
2021年，中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出“乡村建设可探索灵活多样的供地新方式”。随后，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，对国务院的《意见》进行深化：“乡村开发可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，安排少量建设用地，按比例和面积进行适当控制”
于是，继浙江、海南之后，安徽、重庆、广东、四川、湖南等省市的农村用地改革也拉开了帷幕。
阿巴砦： “点状用地”项目破土而出
2022年5月9日，桑植县走马坪白族乡何家界彩旗招展，锣鼓喧天，湖南省首个“点状用地”改革试点项目——阿巴砦文化旅游项目破土动工。该项目与张家界武陵源天子山核心景区交界，总投资2亿元，规划总用地面积约 600余亩。
看着市县领导在开工现场挥锹铲土的奠基仪式，项目负责人王祥来百感交集。脑子里时不时浮现出两年多来为跑项目所付出的几多曲折和艰辛……他为跑项目开的路虎车，两年时间算下来有16万多公里行程，可以绕地球4圈。
时光倒回到2020年5月，张家界大美文化旅游投资有限董事长王祝颖和担任公司执行总经理的王祥来回到桑植，想找一块能够开发民俗休闲旅游项目的地方，在此之前，王祝颖曾在市内其它地方进行了考察，均没有中意之处。时任县文联主席陈智慧便向他们推荐了走马坪乡的何家界，并带着他们来到现场考察。望着远处影影绰绰的天子山，周围森林茂密，山峦叠嶂的环境，使他们一下子迷醉了，心里冒出了一个强烈的念头，这里，就是他们要选择的“投资乐土”。通过和乡政府、村里进行洽谈，得到了大力支持，很快就敲定了投资开发“阿巴砦”项目的意向协议。
然而，接下来的事情却是一波三折。当王祥来带着项目申请报告，找到县里有关部门及县领导时，却被兜头浇了一瓢冷水：因为涉及到农村集体土地大量用地，而在当时的政策环境下，这种项目的可操作性几乎为零，项目遭遇了当头一棒。
王祥来不死心，又到市里相关部门咨询，在市发改委，他得到了一个消息，疫情期间，省里为了保稳定、促发展，出台了一个单个文化旅游项目可以调规的政策，而阿巴砦项目的许多要件就符合相关要求。阿巴砦项目成功争取了到了景区开发的资质，但在用地方面，却遇到了新的难题：项目涉及了600亩集体山林和土地，要全部作为建设用地买下来，既无必要，也给开发企业带来了极大的资金压力。
王祥来又是硬着头皮到处跑。功夫不负有心人，在市委改革办、市发改委、市自然资源局的支持下，阿巴砦项目作为 “点状供地”的改革试点方案上报到了省有关部门，2021 年10 月14日，湖南省委深改办、省自然资源厅联合批复，阿巴砦作为全省首个“点状供地”的试点项目先行先试。
阿巴砦“点状用地” 的个案意义
拿到了“尚方宝剑”，阿巴砦项目便大张旗鼓地上马了。
阿巴砦文旅项目位于桑植县东部，区位优势明显，与张家界武陵源天子山核心景区交界，距张桑高速桑植东出口仅20公里，离黔张常铁路桑植站约40公里。项目总投资2亿元，规划总用地面积约 600余亩，其中集体建设用地面积约29亩。项目定位很高：提出以张家界世界一流风景名胜区为依托，打造集高端名宿、休闲度假、文化体验、红色教育功能为一体的国家4A级乡村旅游景区。
阿巴砦项目引起了社会各界的关注，也牵动着各级领导的心。张家界市委、市政府，桑植县委、县政府领导高度重视项目建设，将该项目列入市、县重点建设工程。在市一级，明确市人大副主任刘明成为市级联系领导，确保试点顺利进行。县一级则成立了由桑植县委常委、宣传部长王茂蓉为政委，副县长胡辉为指挥长，县政府办、县文旅局、县自然资源局、走马坪乡政府为成员的何家界文旅项目建设指挥部。桑植县委县政府高度重视该项目建设，县委书记曹飞、县长梁高武经常过问并亲自协调解决项目推进特别是用地报批过程中的困难和问题；县委办、县文旅局、等县直单位也为项目的引进和推进做了大量服务工作，市县领导层都十分明白，抓好这个项目的意义不仅仅是一个旅游项目的成功，而是一项事关全局的用地改革的成功。
省里批复的试点文件明确了三个底线：即“坚持土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损”。那么，阿巴砦贯彻实施得如何？
阿巴砦项目规划用地面积约538亩，其中建设用地面积约29亩，其余为生态保留用地及农村道路等设施用地。该项目供地主要特点：一是采用村集体土地入股合作模式，由民营企业负责出资建设，村集体负责提供项目建设用地并按入股占比享受分红。二是项目建设用地采用点状报批和供应，将建设用地面积控制在流转土地总面积的7%以内，实行规划“留白”弹性机制和“定量不定点”规划管控。三是项目用地符合农村道路、农业设施、林道建设标准的，按农村道路用地、设施农业用地、林业生产设施用地管理。项目区内的生态保留用地，由原土地权利人与项目开发主体签订土地入股合同，明确开发利用及续期条件，依法办理集体土地流转手续，仍按集体农用地管理。
“为了让项目顺利推进，允许项目试点‘先上车后买票’，先行开展平整土地、交通基础设施建设等”，桑植县自然资源局副局长彭毅告诉记者。“我总共办理了8个建设用地许可证”，王祥来对记者说，在拿到证件之前，他与相关部门签署了“不变卖土地，不破坏生态，不占用良田，不搞房地产开发等”承诺书。
阿巴砦项目建成后，无疑会带动周边村庄的发展。通过土地入股，何家界村集体每年可以分红收入保底5万元，而农民通过获取土地流转租金，也获得了一定的收入。预计完工后能提供的就业岗位达200人，其中直接就业岗位100人，间接就业岗位100人，联农带农惠农效应明显。
“有了分红的这部分收益之后，我们能更好地改善村里的基础设施，为村里办点事。项目建成后，酒店、民宿、文创商店等都需要人手，到时候，这片区域会增加更多的就业岗位，村民在家门口就可以实现就业，让腰包鼓起来”，说起对未来的展望，阿巴砦所在的汨湖村党支部书记黎国军很有信心。
由点到面：“点状用地”的推广价值
“点状用地”可理解为：将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、流转等方式向项目业主提供用地。就是在一大片土地上，用多少土地指标，算多少容积率，通过散点或者带状供给建筑用地，而其它周边土地可以通过租赁的方式获得。
“点状用地”不仅突破了乡村文旅项目的用地瓶颈，从长远来讲，其对乡村振兴的促进作用更是意义重大。
意义之一：在乡村休闲项目中，传统整片式供地方式，由于项目占地较大，用地多，容积率低，政府供地紧张，以及农转用、占补平衡指标等问题，使得项目难以落地。“点状用地”很好地解决了这一问题，用多少，批多少，将建设用地与其它用地别对待。
意义之二：乡村文旅项目，一般出于环境和景观营造的角度考虑，设施配套较小型且分散，按传统的成片用地的供给方式，会造成很大的土地浪费，对于开发商和政府双方而言，片状供地都不划算。而“点状用地”合理地解决了这一问题，只把少量属于集体所有的建设用地上市，有利于耕地占补平衡。
意义之三：传统供地方式对资金要求很高，而乡村文旅项目资金回报期又较长，投资方再有钱也难免感到犹豫和吃力。因此，点状供地更符合现实情况，把少量建设用地上市走“招拍挂”流程，极大的减轻了投资方的资金压力。
意义之四：点状供地更有利于盘活乡村土地资产。随着乡村振兴的推进，农村的产业化建设不可避免地催生对于建设用地的需求，一些废弃的农村宅基地，一些违章建筑拆除留下的空闲地，以及项目开发剩余的“边角余料”，都可以推向市场，实行“点状供地”盘活土地价值，回笼土地成本，补充财政收入。
意义之五：按照之前的经验来看，资本下乡的投资商，更多的是和村集体或者村民打交道、做生意，因此不可避免的出现抵押融资困难、农户毁约等问题，和村民的纠纷也常常使项目半途流产。而“点状供地”则通过先进行集体建设用地变更，后通过公开出让方式获取，因而所建项目具有产权，避免了和村民产生纠纷的问题，确保了项目投资的可靠性和稳健经营。
总体来看，点状供地是一项具有深远意义的创新举措，有利于发展乡村旅游、盘活农村闲置土地、促进农民增收、助推乡村振兴等，尤其是对吸引资本下乡、人才创业具有“虹吸效应”。桑植县委宣传部副部长陈智慧自始至终经历了阿巴砦文旅项目引资招商、项目落地及由此引发的“点状用地”改革过程，三年辛苦不寻常，陈智慧用“阻力大、难度高、意义深远”三句话来形容 “点状供地”改革的特点。
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